白彦 董志霖：中美法官选任制度对比研究

白彦 董志霖：中美法官选任制度对比研究

２０１４年，中央全面深化改革小组审议通过了新一轮的司法改革方案，该司法改革方案对法院的人事制度改革提出了新的部署。依据此项方案，各司法改革试点省、直辖市都相应出台了具体的法院人事改革试点方案。文章首先对中国现行法官选任制度和法院人事制度改革中法官选任制度的方案进行研究，并对美国的法官选任制度进行梳理，寻求其选任制度的经验，特别是法官遴选委员会在其中的审查职能。借此，探讨中国法官选任制度未来的改革措施以及法官遴选委员会的构建问题。

文/白  彦 董志霖

北京大学政府管理学院 副教授

北京大学政府管理学院 博士生

 美国法官选任制度梳理

总体而言，美国联邦法院和各州法院的法官选任制度主要包括了任命制以及选举制。美国司法界对于任命制与选举制这两种选任制度的讨论，早在２０世纪９０年代开始就从未休止过。并且，任命制与选举制之间的争议焦点总是集中在司法可信度与司法独立的平衡上。

（一）任命制

任命制最早可追溯至美国独立时期，联邦法官是通过行政指派以及参议院确认的方式进行选任。任命制发展至今，一般只适用于联邦最高法院法官以及各巡回区上诉法院法官。其中，联邦最高法院的法官任命过程是由司法提名委员会向总统提交候选人名单，总统再从中指派候选人，并将名单递交参议院。参议院在接到总统提名的法官名单后，通过其下属的司法委员会召开为期五天的听证会，对名单进行资格审查，最终由参议院投票表决。除了联邦最高法院的法官由总统指派以外，许多州的州长或议会都可作为指派机构指派法官。任命制在美国的法官选任机制中占有较大的比例。由于不需要通过公民选举的过程，使得任命制最具效率。但任命制缺乏公民充分的政治参与，程序公开性的表现上不如普选制。并且根据现象表明通过任命制选任的法官一般都来自富裕或是特权阶级。

（二）普选制

普选制度因政党所起的作用而被划分为政党选举制度（partisanelection）与非政党选举制度（nonpartisanelection）。具体来说，政党选举制是指法官候选人经由政党的政审委员会同意，候选人代表政党参加法官选任。并在选举过程中，表明候选人的党派背景。而非政党选举制度中，法官候选人无须获得某政党的支持，在选举过程中也不需要表明其党派背景。但是，两者最终都必须获得该选区的多数选票才能任职，两者最为本质的区别就在于党派选举制度中的政审机构是指政党内部的政治审查委员会，只对该候选人的政党代表性进行审查；而非政党选举制度中的政审机构则是政府部门的审查机构，是只针对候选人对国家政治等方面进行审查。此外，根据法官选任制度的分布情况来看，通过政党选举制度来选任法官的大部分集中在美国南部地区。政党选举制一般只适用于一党独大的州。

对于两种普选制度的分析，有学者认为，非党派竞选比党派竞选更具优势，这是因为公正是司法的最终目标，政党势力干涉庭审应该是被绝对杜绝的。但有学者指出政党背景仍在非政党选举的实际运作过程中有着重要作用，一方面是来自选民对于候选人的政党背景的关注；另一方面，州长作为任命人，其对候选人的态度也至关重要。因此，政党因素总是能够潜移默化地影响着法官普选制度。

总体而言，普选制能充分地让民众参与法官选任过程，确实体现了现代民主制度，避免行政权对司法权的干涉。但部分学者仍指出了该制度存在弊端：在非政党选任制度中会出现法官素质难以保障、选民对法官专业性的误判，甚至会导致司法从业人员的素质下降或是那些实质上并不符合资质的候选人因赢得了选民的政治支持而任职法官。此外，普选制还因需要候选人进行竞选宣传，从而会导致投入过多的社会资源在竞选活动中。

（三）择优选举

择优选举制度的具体步骤：每当适用该选任制度的法院法官职位出现空额时，须先由司法提名委员会（该提名委员会一般由律师和社会公众组成，作为一个独立的非政党的委员会来接收以及审查候选者）向司法指派机构（州长）提交一份符合资格的候选人名单（三名候选人）。州长从候选人名单中指派法官，法官则进入试用期，一般来说试用任期不得少于一年。在下一届普选中，由选民决定该法官是否留任，如果得到大多数选民的认可，该法官即可连任下一届。如果未获认可，则按同一程序由司法提名委员会向州长提交候选人名单。其意图在于减小司法选举过程中的公众对司法选任系统中出于政治因素而产生不当影响的反对意见，并且构建法官队伍的多元化。但对于构建法官队伍多元化的目的，有些学者对此保持怀疑态度，并认为择优竞选制度会对妇女以及少数派人数不利，甚至可以说该制度被当地的律师协会或是州政府所控制。    

（四）美国法官选任制度变迁

有些州开始采用混合型选举制度。混合型选举制度是指，在本州内的上诉法院法官采用任命制，审判法院法官则通过任命制、党派选举或非党派选择的组合选任方式。此外，根据２０１０年美国各州法官选任方式以及目前美国各州的法官选任方式情况发现，采用混合型选任方式的州数量越来越多。相反，采用择优选任方式、政党选举以及非政党选举的州数量不断下降。

本文认为，混合型选任方式成为法官选任制度改革趋势的原因是：首先，基层法院作为司法系统与民众最为贴近的基层单位，这就使得民众对基层法院法官的支持程度变得尤为重要。任职于基层法院对当地的文化有着更深的了解，更有利于法官对裁量自由权的把握。其次，州的最高法院相较于基层法院，受理案件所涉及的内容更为复杂。因此，前者的法官在专业技能上的要求可能更高。故而，通过司法提名委员会对候选人专业水平和道德素质进行审查。并且，最终由州长或议会通过并对其进行合法性的赋权。

（五）法官选任制度分析

一是公开性。公开性是指在整个法官选任程序中，各审核主体主动对外公布机构内的工作流程及法官候选人的审核信息。此外，在决定法官是否留任的程序中，保留评估机构也会对现任法官的司法业绩进行评估，并提交一份客观的报告递交选区，选民则根据这份报告的内容投票决定法官的去留。

二是层级性。无论是任命制中的司法提名委员会还是普选制中的司法资格委员会，除了保证自身工作以及机构的独立性、公开性等原则之外，该类机构在组建时，还注意到了其委员会委员的结构的多元性以及层级性建构。其中，层级性是指委员会在全州范围的基础上进行设立。层级性原则不仅缓解了委员会机构规模与职能范围过大之间的矛盾，还能较好地从本地的实际情况出发，选出合适的法官候选人。

 中国法官选任制度发展趋势

（一）我国法官传统选任制度

根据《中华人民共和国法官法》（２００２年）第十一条规定：“最高人民法院院长由全国人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免……”。可以看出，从法官选任制度设计的角度上说，我国最高人民法院以及地方法院的法官选任制度是通过选举制与任命制度相结合的方式进行的。具体来说，法官选任制度的实际运作模式包括：（１）同级党委组织部对法院院长候选人进行审查，并将最终的候选人名单提交至同级人民代表大会或常委会进行表决。（２）初任法官必须通过司法考试以及组织部门统一组织的公务员考试。并且，法院院长向同级人大提交的法官人选名单必须经由法院内部党组以及同级党委组织部的同意。因此，人大在进行表决时，只能根据法官的个人简历以及组织部门的考察材料进行审核。这种从法官人事权上的控制逐渐演变成了党政部门基于地方保护主义对司法工作的影响，而这类地方保护主义对法院案件的受理、审判、执行等环节都造成了极大的影响。

（二）司法改革对法官选任制度的调整

１．试点法官选任制度

需要注意的是，此次法官选任制度改革的焦点集中在院长以下的法官队伍的遴选制度，在原有参照普通公务员的选任制度上突出了法官的专业能力审查。本文以《上海市高级人民法院司法体制改革试点工作实施方案》（下称《上海试点方案》）为例，上海法院系统在法官遴选制度方面，削弱了原有地方党委组织部门在法官选任制度中的领导作用，改由在法院党组的领导下，法院的司法改革部门牵头进行。首先，法院接受符合资格的报名，通过法院党委对报名人员进行资格审查，经过法官遴选工作办公室组织考试，最终由法官遴选委员会进行面试，并根据审查结果提交推荐信给法院，最终由法院院长交由同级人大进行审议通过。

同时，根据《框架意见》以及《上海试点方案》的相关规定，遴选制度以逐级遴选原则为主，即上级法院法官只能从下级法院中择优遴选，此举一方面保障了法官的职业晋升渠道，另一方面有利于法院留住司法经验丰富和司法能力较强的法官。此次法院遴选的范围还考虑招录优秀律师和具有法律职业资格的法学学者等进入法官队伍，意图促进法官队伍的多元化。

２．法官遴选委员会

从《上海试点方案》等各省的改革试点方案中可以看出，设立省级的法官遴选委员会是法官选任制度改革中最为主要的一项措施，其对法官的法律专业能力方面的审核起到了至关重要的作用。而原先党委组织部门以及纪检监察部门“大包大揽”的考察方式已经局限于只对政治素养等方面进行考察。

 中美法官选任制度比较

以上通过对美国法官选任制度与中国法官选任制度的梳理发现，即便是所属的法系和国家政体的不同，但仍存在以下特点：

一是各级法院法官的遴选标准不统一。特别是在任职年限方面，在美国的法官选任程序中，遴选委员会只对候选人的专业能力等进行考核，并未对候选人的任职年限进行严格的规定。而中国的法官选任程序，由于是以法院内部人员逐级遴选为主要方式。高级法院的法官一般由下级法院逐级晋升而担任，因此，必须在任职年限上做出了详细的规定。

二是遴选对象不一致。在美国的法官选任程序中，遴选委员会面对的可能是律师、法学教授、检察官等各种社会法律从业群体。而中国的遴选委员会面对的大部分都是下级法院的法官。虽然目前，法院系统有意将优秀的社会法律从业群体纳入到法官队伍，但此举必定收效甚微。

三是法官选任程序中，遴选主体都以遴选委员会的形式存在。而不同的是，同级的律师协会在美国的法官遴选委员会中具有较大的话语权，并且其中不乏有普通民众的参与。而中国的遴选委员会大多以相关的职能部门和法学教授组成，普通民众则难以进入。这是因为，在美国的法官遴选程序中，并未对候选人的学历以及从业年限等进行严格的规定，导致了必须针对候选人的专业能力进行严格的筛选，继而，美国的法官遴选委员会的成员需具备较高的法律实务能力。而对于中国的法官遴选程序，大多设置了严格的准入条件。因此，中国的遴选委员会的责任更多的是对候选人的资格进行复核。

 中国法官选任制度问题

虽然，《上海试点方案》在传统的法官选任制度的基础上做出了许多进步。但其在实施过程中，法官的选任标准，选任程序以及法官遴选委员会的组建等方面仍存在三个具体的问题需要厘清。

一是法官的选任标准该如何制定。例如，考核内容中所包括的法官办案能力以及法律专业水平之间的比例如何。

二是新任法官的选任方式。当某个基层法院的法官名单出现空缺时，该如何招募法官。是否仍沿用传统的“司法考试＋公务员考试”的方式进行，还是在旧方式上有所改进。

三是在法官选任程序公开方面。本文认为，鉴于对法官个人信息的保护，法官的考核结果的信息虽然不便于向全社会公开，但仍应提交法官遴选委员会和同级人大。因此，目前法官选任制度的改革所面临的最大问题仍是程序的公开性。

 中国法官选任制度的建议

（一）提高法官选任标准

法官素质是影响司法公正以及司法改革成效的重要影响因素，因此法官队伍实现精英化成了主要改革目标之一。本文认为，实现法官队伍精英化，首先应从法官选任标准入手。目前，我国法官任职标准主要参照２００１年修订的《法官法》中第四章第九条的相关规定。该标准相较于美国法官任职标准（例如，美国联邦法官必须从业１０年以上的相关工作经验），仍存在较大的差距。

本文认为，在实行法院人员分类管理后，还应对法官的任职年龄准表上作调整，防止法官队伍年轻化的倾向。特别是对中级法院以及中级法院以上的法官做出更为严格的年龄限制。这是因为，中级法院以上所受理的案件一般涉及金额较大、涉嫌犯罪程度较高、案件内容复杂或是存在较大争议。对此，上海法院从法官任职年限上对法官员额的资格进行了严格限制。

（二）规范法官选任程序

首先是法官选任程序的半透明、半公开问题。以《上海试点方案》为例，虽然建立了法官遴选委员会，但官方却没有对法官遴选委员会的成员进行公示，同时，法官遴选委员会的成立标准、工作程序以及法官遴选标准均未做出详细的规定，并给予公开。本文认为法官遴选委员会的工作不能做到完全透明公开，一方面会导致该委员会的工作流于表面；另一方面，也会导致公众对该委员会的审查结果产生质疑，在缺少法官审查结果等相关信息的情况下，人大审议通过法官名单的程序沦为空转。

其次是法官选任程序的主持权归属问题。程序上，法官选任属于司法行政事务，应归属于司法行政机关，但目前我国的司法行政机关却难以单独地完成。这是因为，在现行的法官选任制度中，法官参照的是公务员的管理办法，因此，当地的党委组织部或是政法委系统就必须参与其中。但此次的司法改革，明确表明了将法官队伍独立于普通公务员管理序列。在这样的改革背景下，应明确哪个部门拥有法官选任程序的主持权或是法官遴选委员会的召集权。

（三）构建科学审查制度

１．法官遴选委员会的层级性

此次司法改革方案，仅仅是提出了在省一级设立法官遴选委员会。但在今后的法官选任制度中，本文认为法官遴选委员会的设立应参照美国法官选任制度中，在州的司法资格委员会下设地区委员会的做法，分为市级、省级以及国家级的法官遴选委员会。

２．法官惩戒机制的建立

目前，忽略了对法官惩戒机制的建立。事实上，在委员会设置之初，该委员会的全名应是法官遴选（惩戒）委员会。而在员额制如火如荼地进行时，司法部门都将惩戒功能的建设搁置不谈。因此，本文认为，在注重设置法官准入标准的同时，应同时建立起退出机制，防止法官“员额制”的改革变相成为了“铁饭碗”标签。此外，目前法官遴选（惩戒）委员会只确立了在省一级设立，此举不仅不利于法官的遴选工作，也不利于法官的惩戒工作，只设立省一级的委员会就意味着如果法官在面临委员会惩戒时，失去了申诉的权利。在未来的案件审理审判中，不可避免地会出现一审法官出现错误或是对法律条文解读不一致而引发二审的改判问题。而法官在面临司法追责时，不能仅仅只由一级的惩戒委员会做出裁决，应赋予法官充分地向上申诉权利。

        本文原载于《兰州学刊》2018年第01期。为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整。

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