典型国家水价形成机制的经验与启示

0 引言

党的十八大以来，习近平总书记从战略和全局高度就保障国家水安全做出了一系列重大决策和部署。随着全面建成小康社会目标的实现，我国进入新发展阶段，水利作为国民经济和社会发展的基础和命脉，把推动高质量发展作为第一要务。

李国英部长在水利部“三对标、一规划”专项行动总结大会讲话中指出，要强调创新完善用水价格形成机制，深入推进水资源税改革、农业水价综合改革、水利工程供水价格改革。由于目前我国水价格形成机制还不够完善，水资源税、农业水价以及水利工程供水价格改革还不够深入，水价作为影响水资源利用的主要经济手段，在高质量发展阶段仍存在一些问题。因此，需要重新梳理我国的水价框架，在此基础上认真总结和借鉴国际典型国家的水价改革相关经验，形成对我国水价综合改革的启示建议，为积极稳妥推进我国水价改革提供参考。

1 我国水价基本框架

我国现行的城市水价通常由水资源费、水利工程供水价格、城镇供水价格和污水处理费组成，农业水价通常只涉及其中的水资源费和水利工程供水价格。其中水资源费属于资源收费范畴，水利工程供水价格、城镇供水价格和污水处理费隶属于服务收费范畴。

水资源费基于水资源有偿使用制度设立，是指在水资源为国家所有即全民所有的法律制度下，为实现所有者的权益，促进水资源的节约、保护和合理利用，保障水资源的可持续利用，国家向取用水资源的单位和个人收取水资源使用费的制度。水利工程供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成，按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定，并根据供水成本、费用及市场供求的变化情况适时调整。城镇供水价格是指城镇公共供水企业通过一定的工程设施，将地表水、地下水进行必要的净化、消毒处理、输送，使水质水压符合国家规定的标准后供给用户使用的水价格。城镇供水按照使用性质实行分类水价，且应阶梯价格制度，并根据当地情况实行“两部制”水价。根据2004年《城市供水价格管理办法》规定，污水处理费计入城镇供水价格，按照城市供水范围，根据用户使用量计量征收，但在最新修订的《城镇供水价格管理办法》中，对相关内容予以删除，仅规定将污水处理费在收据中单列，避免了“价内费”和“价外费”的争论。按照《城镇排水与污水处理条例》规定，污水处理费应当纳入地方财政预算管理，专项用于城镇污水处理设施建设、运行和污泥处理处置，不得挪作他用。

从供水收费组成上看，我国的城镇供水价格包括资源收费和服务收费；从管理体制来看，我国中央、省、市、县四级均直接或间接参与城市水价管理，且管理部门涵盖了价格、财政、城建和水行政主管部门多个部门。因此，我国的城市水价管理是一个复杂的管理体系〔见表1〕。

但目前，我国的水价形成机制还不够完善，促进节约用水的价格形成机制仍未建立，补偿成本、合理收益等定价原则还未能完全落实，水价调整路径还不够清晰，供水价格体系还不够健全，水利工程供水价格中两部制水价尚未完全建立，居民阶梯水价制度有待完善。

2 国外典型国家和地区的水价形成机制

本文综合考虑了水资源条件、经济社会发展水平、水价改革过程以及资料情况选取了英国、澳大利亚、美国加州、以色列、印度和法国6个典型国家和地区的水价形成机制进行分析。

2.1 水价构成

在水价构成上，澳大利亚、美国加州、以色列和印度仅包括服务收费，英国、法国同我国类似，除服务收费外还包含资源收费。

英国的水价由水资源费和水系统服务费构成。英国1963年《水资源法》规定企业和个人取水应申请取水许可证，并缴纳水资源费。其中，水资源费即指取水付费，企业、单位或个人因取水而需要缴纳的费用，包含水资源保护费和新水资源开发费。法国水资源收费是以水资源税的形式进行征收，水税纳税人为所有抽取地表、地下水和消费水资源的单位和个人，根据水资源的类型、取水位置、抽取和消费量实行地区差别税率收取。在法国的水税制度中，法国的水资源开发计划、防污染计划和改进水质计划的开支，包括流域科研经费和日常业务费用，均由征收的水税支付。

2.2 监管机构

在监管体制方面，市场化改革比较彻底的发达国家(地区)都成立了独立的经济监管机构，并着力推动水价改革。

以典型的英国为例，其在1989年率先成立了独立且专门的水务经济管制机构，即水务办公室（Ofwat)，其在水务行业私有化和水价改革市场化的进程中发挥重要作用，负责取水许可的发放、价格的审查、制定相关水价政策等。澳大利亚多数州都设立了独立的水务经济监管机构，例如新南威尔士州的独立定价监管审裁处、维多利亚州的基本服务委员会、昆士兰州的昆士兰竞争管理局等，这些监管机构的职责主要是设定和审核水价以及定价流程，监察价格和定价流程是否符合定价原则，澳大利亚的水价制定多是由州、地方政府或经济监管机构决定，各定价机构在法律框架下依据实际情况制定水价。美国加州则是成立了加州公用事业委员会，下属的水务和审计司主要制定相关的水价政策，并对各供水企业的水价进行审计，水价的制定还是以市场为主。

2.3 定价原则及其实现形式

水资源作为一种特殊的自然资源，具有社会、经济和公共三种不同属性〔见图1〕，在这些属性的要求下，水价的制定需要综合考虑多种不同的原则。

成本回收原则是各国在制定水价时都考虑的原则之一，水资源的经济属性要求只有服务收益能保证项目投资、维持水经营单位的正常运行时，水投资单位的积极性才能得以提高，同时能促进其他渠道资金对水资源开发利用的投入。较为典型的是澳大利亚的“定价下限”和美国加州设定的资本收益率，通过在供水成本的基础上，限制合理的利润进而实现成本回收。但印度目前各邦的水务部门支出和收费之间存在着巨大差距，尤其是灌溉用水的成本和收益差距巨大，并且有逐年扩大的趋势，在15个邦中，有7个邦的灌溉运行和维护成本弥补不到5%。

公平性原则则是从水资源的社会属性出发，案例国家对于公平性原则的体现主要通过两种方式。一是对水价进行限制，防止垄断。对此，澳大利亚设置了“定价上限”，使得水价不得超过回收、运营、维护和管理成本、外部性、税收、债务利息成本、股息、资产消耗成本和资本投资成本。美国加州则根据供水企业规模设置了资本收益率的上限，英国与美国类似设置了“价格帽”制度，通过最高价格管制，防止垄断产生。二是通过水价减免或水费补贴，保障低收入群体用水。英国对弱势用水户群体实施了水保障计划、社会费用计划和直供水计划，通过水价减免社会福利金代付减轻水费压力。美国加州、以色列、法国和印度则直接对低收入群体进行水价减免。

高效配置原则是从水资源的稀缺性出发，促使水资源流向更高的价值。案例中印度、以色列、美国加州和澳大利亚都设置了递增的阶梯水价，美国加州和澳大利亚同时还设置了固定加计量的“两部制”水价[见图2，对于美国加州和澳大利亚首都领地地区，除上述计量阶梯水价外，美国加州需要另外支付固定费用37.65美元/月〔约240元/月），澳大利亚首都领地需要另外支付固定费用120美元/月〔约764元/年），汇率均按照1美元=6.37人民币计算]。此外，澳大利亚、以色列、印度和法国还采用拉塞姆定价的方法推动水资源的高效配置，澳大利亚和以色列对不同的水源进行差别定价，而印度和法国的农业用水价格针对灌溉作物的类别进行差别定价。

可持续发展原则在水价方面的主要体现为资源水价和环境水价两部分。前文已经提到英国、法国实施了资源水价，分别为水资源费和水税。英国、美国加州、以色列和法国都将环境水价纳入水价的综合测算中，并主要以排污税〔费〕的形式体现。以2013年法国罗纳河-地中海流域为例，法国制定了9类环境水价科目，如表2所列〔汇率按照1€=7.2元人民币计算〕。

2.4 定价过程和调价机制

发达国家通常都在制度中规定了清晰的定价过程和成熟的定价机制。英国、美国加州和法国的水价制定过程大致都分为3个阶段：第一阶段为供水企业的定价方案申请；第二阶段为水价制定方案的审查；第三阶段为最终价格方案的公布和实施。不同的是，英国的定价方案审查通过第三方的公司进行，而美国加州和法国则是通过政府的相关部门进行审查。在水价定价过程中，英国、美国加州和法国均在不同阶段进行了公众参与，美国加州是在水价制定方案审查之后进行听证会制度，英国、法国则是在第一阶段的方案制定时就有用水户代表的参与。

案例中发达国家水价制定的程序清晰、信息透明，调价机制也相对成熟。英国固定5年为一个调整周期，澳大利亚的昆士兰州和维多利亚州也制定5年周期的价格路径，美国加州则是按照供水企业规模的大小分别实行3年和5年的价格审查和调整规定，法国的供水服务以公私合营为主，因此其调价程序一般在合同期满后进行，以色列则通过《水法》规定了一些民生相关指标变化率3.5%的调整触发条件。

3 对我国水价改革的建议

我国已经建立了涵盖水资源费、水利工程供水价格、城镇供水价格、污水处理费在内的系统的水价体系框架，但由于我国水价的价格体系和管理体系的复杂性，一定程度上增加了我国水价改革的难度。因此，结合典型国家的水价形成机制，综合考虑我国30多年水价改革的成效和存在问题，提出推进我国水价改革的相关建议。

（1）进一步完善水价形成机制。我国早在2000年就提出建立可持续发展的水价形成机制，并在2021年新修订的《城镇供水价格管理办法》中对价格形成机制、价格监管周期做了新的规定，但相比于案例中的典型国家和地区，仍未对城镇供水价格的市场决定机制进行设计和安排，未建立起完善的水价形成机制。因此，我国应该进一步完善水价形成机制，明确水价的调整条件和周期，尤其是农业水价，完善和落实水价调整机制；明确各级水价及其组成部分的调整程序，建立清晰的水价调整路径，明确各个程序的执行机构和时间安排，规范水价调整程序；向社会公众公开详细的、清晰的水服务成本数据，逐步消除信息的不对称性，减轻水价调整阻力，完善信息公开机制；充分发挥市场机制在城镇供水价格方面的作用。

（2）加快落实成本回收原则。我国在《水利工程供水价格管理办法》中规定了补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，在新修订的《城镇供水价格管理办法》中也指出，城镇供水价格应遵循覆盖成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。但目前，全国很多地区的农业供水都无法实现成本回收，部分地区甚至无法满足运营维护成本。尽管实现成本回收有一定的困难，但应制定逐步实现成本回收的计划，并积极推进。在此次修订的《城镇供水价格管理办法》中已将原有原则中的补偿成本修改为覆盖成本，同时将定价机制修改为“准许成本加合理收益”。接下来需加快落实成本回收原则，成本的边界也可以逐步扩大，从基本的运营维护成本，逐渐扩展至资金成本，最终包含生态环境成本。

（3）全面执行和落实《水利工程供水价格管理办法》。目前，受各种因素的影响，我国的水利工程供水价格改革和管理并没有实现2003年《水利工程供水价格管理办法》的规定。因此，水利工程供水价格改革的重点是全面执行和落实2003年的《水利工程供水价格管理办法》，一是严格按照《水利工程供水价格管理办法》的规定，核定供水的水利工程供水价格，要严格按照“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则制定，并根据供水成本、费用及市场供求的变化情况适时调整；二是加快推进“两部制”水价。各地应该按照水利工程供水运行和管理情况，科学制定基本水价和计量水价制定的原则和标准；三是结合水利供水管理单位体制改革，借鉴以色列的经验，建立两个政策导向的水利工程供水价格体系，即在水利工程供水成本高的地区，加快建立政府财政补贴的水利工程供水价格体系，在水利工程供水成本低的城市，按照核定价格全面征收水利工程供水价格。

（4）加快推进农业水价综合改革。农业用水是我国的主要用水行业，由于我国农业生产特点，农业水价改革尚未形成适合我国农业用水特点和促进农业节水的水价形成机制。借鉴以色列、印度等农业水价经验，应建立健全农业水价形成机制，根据灌区类型，综合考虑供水成本、水资源稀缺程度以及用户承受能力等，分级制定农业水价；区别粮食作物、经济作物、养殖业等不同用水类型，探索实行分类水价；在完善水价形成机制的基础上，对于供水成本较高，超出农户用水承受能力的，进一步完善农业用水补贴机制；加快推进节水灌溉，建立节水奖励机制；加快供水计量体系建设，协同推进配套计量设施。以健全农业水价形成机制为核心，以创新体制机制为动力，逐步建立农业灌溉用水量控制和定额管理制度，提高农业用水效率，促进实现农业现代化。

4 结语

完善水价形成机制，推进水价进一步深化改革是水资源管理的一项重要内容，典型国家水价形成机制经验可以作为参考，要结合我国的实际情况推动水价改革，仍需以节水优先作为水价改革的出发点和落脚点，建立健全节水制度政策，创新完善水价形成机制，深入推进水资源税改革，从而推动新阶段水利高质量发展。

来源：水利发展研究 2021.12 作者：刘方亮  陈 琛