财政分析手册(2023版)：政府性基金篇

作为我国财政收支体系的重要组成部分，政府性基金已经成为除税收外的第二大收入来源。本文从概念和性质出发，对政府性基金的概念结构、资金来源、预算管理、资金运用等问题深入解析，以供投资者参考。   政府性基金的概念可以概括为“三个特定”和“一个发展”。1990 年至今，对政府性基金的管理审核加严、不合理、不合法的政府性基金逐渐被清理整顿，政府性基金项目的数量不断下降、逐步稳定。近年来，财政部也逐渐下调了政府性基金的征收标准。   财政“四本账”间存在资金平衡，政府性基金是财政第二本账的主体，构成了财政预算中“政府性基金预算收支科目”的主要部分。2023 年的《全国政府性基金目录清单》中共包含20 项政府性基金，其中14 项可在《2023 年政府收支分类科目》中找到对应的政府性基金收入项目。   《2023 年政府收支分类科目》共包含27 项政府性基金收入，收支一一对应，土地出让相关收入是政府性基金收入的最大构成。本文分析了政府性基金收支各项占比，并从资金归属、征收部门、政策依据和历史变动等方面对政府性基金收入科目进行了梳理。   政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。全国政府性基金收入总量主要包括全国政府性基金收入，地方政府专项债务收入和上年结转收入等。需要注意的是，全国政府性基金相关收入不等于中央政府性基金收入总量与地方政府性基金相关收入的总和。   近年来，我国加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，主要从政府性基金转列一般公共预算和政府性基金补充一般公共预算两方面进行。2015 年以来，19 项政府性基金陆续转列一般公共预算。此外，各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用，结转规模较大的，则调入一般公共预算统筹使用。   1989 年，土地使用权有偿出让制度开始在全国范围内实施，“土地出让金”这一概念正式出现。1994 年分税制改革实施，国有土地有偿使用收入全部划归地方。2007 年，土地出让收支全面纳入地方预算，建立出让金收支专户，实行“收支两条线”管理。2014 年后，教育资金收入、农田水利建设资金收入、新增建设用地有偿使用费等陆续转列一般公共预算。   土地出让收支采用“收付实现制”，土地出让合同价款按照分期缴付方式，具体安排因地而异。土地出让支出可以分为成本性支出和非成本性支出，分别约占全国土地出让支出总额的80%和20%。   土地成交价款、土地购置费、国有土地使用权出让收入、土地出让金等四个概念从不同的维度去阐释土地开支情况。土地成交价款指房地产开发企业进行土地使用权交易活动的最终金额，土地购置费指房地产开发企业通过各种方式取得土地使用权而支付的费用，土地出让收入即国有土地使用权出让收入。土地出让金在宽口径下等同于国有土地使用权出让收入，在窄口径下仅指国有土地使用权出让金收入。此外，一些非官方机构在相关的统计研究中时也使用了土地出让金的概念。   土地财政规模存在三种测算口径：1）狭义口径：国有土地使用权出让收入；2）中等口径：狭义口径+一般公共预算中与房地产直接相关的税收收入；3）广义口径：在中等口径的基础上附加一般公共预算收入中与土地及房地产相关的非税收入、一般公共预算中间接与土地及房地产相关的税收收入、土地相关的融资收益等项目中的一项或若干项。   风险提示：政策梳理遗漏；政策变化超预期；统计口径不准确；信息更新不及时；数据提取失误。